Venciendo las barreras fronterizas en el comercio de Los Estados Unidos–México
Southwest Economy
Septiembre/Octubre 2001

Durante los últimos 15 años, el comercio de los Estados Unidos con México se ha incrementado en un 400 por ciento—de $48 mil millones a $239 mil millones (Cuadro 1)—aún así ni México ni Los Estados Unidos han realizado los ajustes necesarios para manejar el creciente tráfico comercial. A diferencia del comercio de Los Estados Unidos con cualquier otra nación excepto Canadá, el comercio Los Estados Unidos–México se realiza mayoritariamente en camiones. Ya sea que los camioneros utilicen los ajetreados cruces de Texas, California o Arizona, deben enfrentarse a congestiones y largas esperas usualmente asociadas a inspecciones oficiales y procesamiento aduanero.

Las restricciones al transporte de cruce de frontera agregan problemas. Debido a que los Estados Unidos se niegan a abrir sus fronteras a los camiones de transporte de larga distancia—a pesar de los compromisos asumidos en el marco del TLCAN (Tratado de Libre Comercio de América del Norte)—los exportadores deben hacer uso de camiones de transporte de corta distancia para transbordar cargamentos a través de la frontera. Estos camiones circulan en sólo una dirección, atascando los puentes, rutas y estaciones de inspección con camiones vacíos. No colabora el hecho de que el despacho aduanero de los camiones todavía se basa en trámites, y que las diferentes agencias del gobierno operan independientemente.

Como solución parcial, investigadores del transporte han recomendado un sistema de frontera prototipo que involucraría el despacho aduanero electrónico de camiones con dirección norte y su cargamento, como también una mejor coordinación entre las agencias de frontera estadounidenses. Mientras que el prototipo promete mayor eficiencia, los investigadores admiten que aún faltan años para su implementación por lo tanto, luego de casi siete años del TLCAN persisten los viejos procedimientos. El resultado es que el comercio terrestre con México continúa siendo marcadamente más caro que con Canadá, nuestro otro socio del TLCAN.

Los costos del comercio, así como los beneficios, se sienten mayormente en Texas ya que lleva la carga principal del comercio EEUU–México. De hecho, el 40 por ciento del valor total del tráfico comercial terrestre atraviesa solo una ciudad de Texas, Laredo. Por la frontera Texas–México cruzan en total 15.000 camiones comerciales, 205.000 vehículos y 97.000 peatones cada día. Como resultado del creciente comercio, los sectores del transporte, distribución, almacenamiento y del gobierno federal se han expandido rápidamente en el lado estadounidense de la frontera. El peso fuerte y la creciente población del norte de México también han impulsado el comercio minorista, dado que un número creciente de residentes mexicanos cruza la frontera para comprar en comercios estadounidenses. El Cuadro 2 muestra los índices de crecimiento de empleo en la frontera de Texas desde 1986 superando al nacional en cada año, excepto en 1995 y 1996 cuando México aún se estaba recuperando de la devaluación del peso de 1994.

Comercio cambiante

Antes de abrirse al comercio a finales de 1980 México exportaba principalmente materias primas. Tal como se muestra en la Tabla 1, sus primeras exportaciones incluían petróleo, gas natural, legumbres, mariscos y plata. Desde entonces, México ha avanzado considerablemente en la cadena de producción. Además del petróleo, las primeras exportaciones de México incluyen ahora mercaderías manufacturadas de calidad internacional como automotores y equipamiento eléctrico. A finales de los ochenta, la eliminación de las políticas de sustitución de las importaciones de México generó una profunda transformación y crecimiento en el sector manufacturero mexicano. El proteccionismo comercial había alimentado la ineficiencia y propagado los problemas de control de calidad de la producción, pero luego de que México se uniera al Acuerdo General de Tarifas y Comercio (GATT) en 1986, el comercio se tornó en un segmento en rápido crecimiento de la economía mexicana. Entre 1986 y 2000, la participación de las exportaciones dentro del PBI mexicano subió del 16 por ciento al 29 por ciento, con casi el 90 por ciento de las exportaciones mexicanas con destino a Los Estados Unidos.

El comercio liberalizado y otras reformas económicas significaron que la inversión extranjera comenzó a entrar a México. Muchas firmas extranjeras establecieron plantas manufactureras y de ensamblaje conocidas como maquiladoras. Como se ve en el Cuadro 3, la inversión extranjera directa junto con el empleo en las maquiladoras originó una tendencia ascendente en 1986 y más pronunciada en 1994, coincidentemente con la firma del TLCAN. Las maquiladoras—que fueron iniciadas por el gobierno mexicano en los sesenta—importan insumos libres de derechos de aduana y producen o ensamblan mercaderías para la exportación. Debido a regulaciones especiales de los Estados Unidos, dichas firmas pagan tarifas sólo sobre el valor agregado por el ensamblaje de los productos re-exportados a los EE UU. Bajo el TLCAN, el valor agregado a la producción de las maquiladoras está exento de derechos de aduana, mientras que los insumos deben ser de origen norteamericano para estarlo.[1]

La naturaleza cambiante del comercio entre EEUU y México, así como también el crecimiento y aglomeración de la industria maquiladora, determina la naturaleza del flujo comercial a través de la frontera. Donde la industria maquiladora se concentra fuertemente, como en Ciudad Juárez (frente a El Paso) y Tijuana (frente a San Diego), el comercio de las maquiladoras da cuenta del 80 por ciento del comercio de importación con México.[2] En los cruces del Rio Grande Valley de Texas y en Arizona—donde aún prevalece la importación agrícola—el comercio de las maquiladoras da cuenta de alrededor del 50 por ciento de las importaciones.

Las maquiladoras determinan tanto el volumen como el tipo de comercio por sus correspondientes puertos de entrada. Donde los productores de electrónica dominan, como en Tijuana, los influjos comerciales consisten ampliamente de aparatos eléctricos como televisores y equipos de sonido. En Ciudad Juárez, donde las maquiladoras también son parte de la industria automotriz y de la indumentaria, el comercio de las maquiladoras consiste en auto-partes, automotores, electrónica y vestimenta.
El puerto de Laredo, debido a su ubicación estratégica sobre la principal autopista que lleva a la Ciudad de México, es único. A pesar de que Nuevo Laredo tiene su parte de maquiladoras, la mayoría del comercio a través de Laredo viene desde o va hacia el interior mexicano. Más del 80 por ciento del comercio hacia el sur a través de Laredo se dirige al interior mexicano, principalmente a la Ciudad de México.[3]

Barreras al comercio

A pesar de los impresionantes logros en volumen y composición del comercio EEUU–México, las barreras comerciales persisten y hasta se multiplican a medida que se erigen nuevos obstáculos.[4] El movimiento restringido de vehículos comerciales a través de la frontera, las prácticas intermediarias de la aduana mexicana, el limitado personal en las agencias y los procedimientos e inspecciones engorrosos de la aduana estadounidense, todos significan tiempo y dinero para los exportadores. Los costos de estas transacciones reducen el volumen del comercio y aumentan el precio de las mercaderías comerciadas. Ambos productores y consumidores cargan con el peso de los mayores costos de transacción.

En la frontera sudoeste, el despacho aduanero de un cargamento internacional implica muchos pasos. El alcance de los costos de transacción, sin embargo, depende de la dirección del comercio. En general, el comercio hacia el norte incurre en más costos por las inspecciones del gobierno norteamericano, muchos de las cuales tienen el propósito de detectar la introducción de drogas ilegales o inmigración no autorizada. El comercio hacia el sur, aunque sujeto a inspecciones gubernamentales, se torna más engorroso por las prácticas intermediarias de la aduana mexicana. En ambos casos, los costos de transacción incluyen tarifas por gravámenes, intermediarias y de usuario de aduana, impuestos al valor agregado, flete y costos por servicios de transporte de corta y larga distancia, peajes de puentes y tiempo de espera por inspecciones.

Camiones vacíos en todas partes. A medida que el comercio en camiones ha ido creciendo, se ha agrandado la congestión ya que el aumento en las exportaciones se refleja en el aumento de camiones vacíos. Un estudio de la Oficina del Contador General (GAO) de marzo del 2000 muestra que el 47 por ciento de los 3.6 millones de contenedores que cruzaron la frontera desde México en el año fiscal 1998 estaban vacíos.[5] Como se ve en el Cuadro 4, para los cargamentos con destino norte, todos los principales puertos de entrada tenían al menos un 25 por ciento de camiones vacíos y la mayoría tenía más de un 40 por ciento. El estudio de la GAO señala que los oficiales de gobierno deben procesar a los camiones vacíos tal como lo hacen con los cargados para asegurar el cumplimiento de las leyes y regulaciones estadounidenses. El gran número de camiones vacíos está reduciendo ostensiblemente el comercio a través de la frontera.

Los camiones vacíos son principalmente transportadores de corta distancia, tanto viniendo de o camino a transportar su carga a través de la frontera. El requerimiento de que los agentes de aduana mexicanos pre-despachen a los camiones que entran a México—y el hecho de que también lo hacen en el lado estadounidense de la frontera—es una importante causa del transporte de corta distancia. Ésto, sin embargo, no explica enteramente la práctica de regresar sin una carga. En la industria camionera, la contra-carga—la práctica de transportar una carga en el viaje de regreso—es el modo más eficiente de operar. Los mercados competitivos deberían optimizar sus operadores de camiones, esto es, inducirlos a encontrar contra-cargas. La falta de contra-carga en la frontera sugiere que el mercado del transporte de corta distancia o del acarreo no es muy competitivo. Las prácticas de los agentes aduaneros mexicanos podrían ser un factor que contribuye a esto.

Las Prácticas de los agentes aduaneros mexicanos. Debido a leyes aduaneras mexicanas únicas, que sitúan las obligaciones tributarias en el agente y no en el importador, el proceso del comercio terrestre fronterizo depende fuertemente de las prácticas del agente aduanero. La principal función del agente es proveer un documento llamado pedimento, que se requiere para todos los cargamentos que entran o salen de México. El agente debe además tratar el pago de los derechos de importación, que son exigibles al momento de cruzar. Estas leyes conllevan varias implicancias. La responsabilidad legal que les recae, implica que los agentes tengan poderosos incentivos para detener un cargamento y llevar a cabo detalladas inspecciones. Además, debido a que ellos son los únicos agentes a quienes se les permite enviar fletes dentro y fuera de México, los agentes aduaneros mexicanos no enfrentan ninguna competencia de los estadounidenses y tienen un considerable poder de fijación de precios, así como también sobre cuándo y cómo se transportan las mercancías.[6]

Como ejemplo, un camión con destino norte típicamente deja su carga en una terminal de frontera. Un agente aduanero mexicano envía a un agente de cargas para traer el cargamento a los depósitos del agente aduanero, donde es descargado, inspeccionado, tasado y clasificado.[7] Los trámites, derechos y aranceles son completados y pagados. Generalmente, la carga se almacena en los depósitos mientras el agente de cargas y el aduanero realizan los preparativos para el cruce. Luego, un camión de corta distancia lleva la carga a través de la frontera, de la aduana mexicana y de las inspecciones oficiales. Después, el acarreador descarga en un terreno del lado mexicano y regresa vacío a los Estados Unidos. La carga es finalmente transferida a un camión mexicano que completa el reparto. En síntesis, la carga es transferida, en el mejor de los casos, dos veces, pero más probablemente, tres veces, involucrando tres o cuatro partes. Un informe del Departamento de Transporte Estadounidense estimó recientemente que este proceso le agrega de tres a cinco días a un traslado con dirección sur.[8]

El punto básico es que los agentes aduaneros mexicanos están íntimamente aliados con los agentes de cargas y los acarreadores. Por lo tanto, la competencia entre estos proveedores de servicios es limitada. La inspección, el almacenamiento, los servicios de carga y el acarreo, todos representan un retorno monetario para los agentes, por lo tanto tienen poco incentivo para minimizar estas actividades y acelerar el proceso. Las ciudades fronterizas también reciben sustancialmente más ingresos en los peajes de los puentes como resultado del tránsito de camiones vacíos.

En contraposición, los agentes estadounidenses y canadienses juegan un rol limitado en el proceso de cruce de frontera. Debido a que los camiones estadounidenses pueden hacer repartos a Canadá, un lineamiento directo implica que los agentes no deban organizar la transferencia del cargo. Además, pueden operar en los países de cada uno –los agentes estadounidenses pueden cruzar a Canadá para enviar fletes a los Estados Unidos y viceversa. La competencia mantiene los aranceles bajos. Aún más, el gobierno no considera que los agentes sean responsables por los fletes que manejen y la tramitación es menos onerosa. Finalmente, en los Estados Unidos y Canadá los derechos de aduana no tienen que ser pagados en la frontera. Los importadores pueden pagar los derechos mediante una factura de hasta 10 días posteriores a la importación.

Inspecciones engorrosas. A ambos lados de la frontera EEUU–México, el volumen total de camiones comerciales ha sobrepasado a las agencias gubernamentales cargadas de inspecciones e ineficiencias exacerbadas en los procesos de inspección. En su estudio sobre tráfico fronterizo, la GAO encontró seis factores primarios que contribuyen a la congestión de la frontera con destino norte. “Son múltiples requerimientos de inspección, dificultades de personal y problemas de recursos humanos, uso limitado del manejo automatizado de los sistemas de información para procesar el tráfico comercial, insuficiente espacio de inspección, rutas inadecuadas que conectan los puertos de entrada, y limitada coordinación y planeamiento entre las agencias de inspección de los EEUU y entre los Estados Unidos y México”.[9]

El estudio destaca que la falta de coordinación entre agencias dentro de los países, así como a través de los mismos, obstaculiza la reducción de costos de transacción de los exportadores. Las agencias de los Estados Unidos y México generalmente no comparten las instalaciones, sino que operan en diferentes locaciones y durante diferentes horas. Dependiendo del tipo de carga, los camiones deben pasar por las inspecciones aduaneras, agrícolas, de drogas, inmigración y seguridad. Con aumentos desde el 50 al 100 por ciento en el tránsito vehicular comercial desde 1994, el financiamiento del gobierno para personal e instalaciones adicionales se ha quedado atrás. El procesamiento todavía se basa en papeles ya que las agencias federales también han sido lentas en adoptar nuevas tecnologías de “transporte inteligente” que podrían reducir drásticamente el tiempo de procesamiento.

Soluciones para un mejor comercio fronterizo

El procesamiento engorroso de las cargas con destino norte podría mejorarse mediante una mejor cooperación entre las agencias gubernamentales de EEUU y un mayor uso de las tecnologías disponibles. La GAO recomienda que el comisionado de aduana supervise toda la función de procesamiento para coordinar mejor las inspecciones de camiones con destino norte. El comisionado de aduana debería también trabajar con el State Department’s Border Liaison Mechanism (Mecanismo de Enlace de Frontera del Departamento de Estado) para colaborar en la coordinación de actividades tales como las horas operativas con el lado mexicano. El informe de la GAO, también recomienda utilizar este esfuerzo conjunto para determinar cómo la tecnología podría mejorar la eficacia. Otra sugerencia es la recolección de datos sobre los tiempos de espera para definir mejor el problema de la congestión fronteriza y sus potenciales soluciones.

Acerca de la adopción de tecnologías avanzadas, los investigadores del Texas Transportation Institute en la Texas A&M University y en el Center for Transportation Research at the University of Texas en Austin han desarrollado una estación de inspección prototipo para el tráfico con destino norte con una fuerte utilización de nuevas tecnologías.[10] La estación prototipo combina el uso del Sistema Informativo de Comercio Internacional, una base de datos electrónica consolidada actualmente en desarrollo por el Treasury Department (Ministerio de Hacienda) y los Sistemas de Transporte Inteligente que transportan datos desde y hacia los camiones y los agentes de procesamiento fronterizo. Mediante la digitalización de los papeles, el sistema promete reducir significativamente las demoras sin comprometer los objetivos estadounidenses de cumplimiento de la ley y de otras agencias gubernamentales. Más que reacondicionar el puerto de frontera existente, los investigadores esperan aplicar el prototipo a la próximas instalaciones fronterizas realizadas a lo largo del límite Texas–México.

Otra mejora importante sería llevar a la práctica el acuerdo de transporte del TLCAN y permitir a los camiones mexicanos que transporten mercaderías directamente dentro de los Estados Unidos y de la misma manera a los camiones estadounidenses dentro de México. Esto, incrementaría la incidencia de lineamiento directo y decrecería la demanda de acarreo, almacenamiento y depósitos. La disminución de acarreadores le reduciría costos a los exportadores y, debido a que éstos normalmente no contra-cargan, reduciría la congestión en la frontera por medio de una baja en el número de camiones vacíos. Al mismo tiempo, sin embargo, la demanda de contra-cargas—que se incrementa con la distancia recorrida—probablemente incrementaría la demanda de ciertos servicios de transporte.[11]

La apertura de la frontera a los camiones, sin embargo, no cambiará las cosas de la noche a la mañana. James Giermanski, experto en transporte fronterizo y logística del Belmont Abbey College, argumenta que inicialmente la implementación del acuerdo camionero probablemente sólo afectaría a los cargamentos con dirección norte, ya que algunos camiones mexicanos aprovechan las nuevas reglas y viajan a su destino final en los Estados Unidos.[12] Para los cargamentos con dirección sur, Giermanski predice que las leyes aduaneras mexicanas le permitirán a los agentes continuar demorando los cargamentos, convirtiendo en no redituable para el exportador de larga distancia esperar el pre-despacho aduanero; de tal manera, continuará el sistema de acarreo. Además, la pobre condición de las rutas, los peajes caros, la falta de servicios, repuestos e instalaciones de reparación, el combustible caro, y un alto índice de piratería, todos ellos impedirían una incursión masiva o repentina de las firmas transportistas estadounidenses dentro del interior mexicano.

Un desarrollo esperanzador es la creación de zonas francas de comercio exterior dentro de los límites estatales mexicanos.[13] Giermanski cree que más zonas de comercio exterior junto con algunas novedades concernientes a las obligaciones impositivas federales de los agentes aduaneros mexicanos que operan en EEUU, pueden comenzar a cambiar las operaciones de los agentes aduaneros mexicanos al sur de la frontera.[14] Este movimiento reduciría significativamente el acarreo con destino sur y el cruce de camiones vacíos. Giermanski concluye, “Si todo va realmente bien…espero que podamos ver la reducción y eventual eliminación del acarreo tal como lo conocemos dentro de los dos o tres años posteriores a la apertura de la frontera, lo que ejercería presión concomitantemente sobre el sistema mexicano de agentes para reubicarse del lado mexicano e incrementar el desarrollo y uso de las zonas francas de comercio exterior mexicanas, especialmente a lo largo de la frontera”.

Conclusión

El comercio EEUU–México ha crecido rápidamente desde que México se unió al GATT en 1986 y al TLCAN en 1994, y la naturaleza del intercambio ha cambiado también. Mediante el fuerte crecimiento de la industria maquiladora, ahora México y los EEUU están comprometidos en un sofisticado sistema de coparticipación en la producción que ha contribuido al crecimiento económico a ambos lados de la frontera. El mayor comercio ha generado algunas mejoras en los procesamientos e inspecciones; sin embargo, aún persisten significativas barreras fronterizas. Los exportadores se enfrentan con muchos costos innecesarios, y podrían darse ciertos pasos para mejorar esta situación.

Las soluciones a la congestión del transporte en el cruce de frontera requieren cambios tanto en las prácticas gubernamentales como en las empresariales. El costo que enfrentarían las ciudades fronterizas podría ser un menor crecimiento en los sectores del transporte y del almacenamiento. La retribución, en cambio, debido a que los recursos locales estarían abocados a un uso más eficiente, sería una reducción en la contaminación ambiental y en la congestión, y una faceta competitiva para la atracción de exportadores, compradores y nuevas firmas industriales. El retorno final, sin embargo, iría hacia los consumidores estadounidenses y mexicanos ya que los precios de las mercancías negociadas se reducirían.

Sobre los autores Orrenius es una economista senior del Departamento de Investigación del Federal Reserve Bank of Dallas. Phillips es un economista senior de la filial San Antonio del Federal Reserve Bank of Dallas. Blackburn era asistente de investigación de la filial San Antonio al momento en que este artículo fue escrito. Notas Los autores agradecen a Jim Giermanski y a los otros disertantes de la conferencia “The Road Most Traveled: Texas Trade Corridors in the New Economy” (La Ruta Más Viajada: Los Corredores Comerciales de Texas en la Nueva Economía”), auspiciada por la filial San Antonio del Federal Reserve Bank of Dallas, agosto 3, 2001. También agradecemos a Bill Gruben, Hajime Hadeishi y Anna Berman. Para más detalles acerca de las reglamentaciones que afectan las operaciones en las maquiladoras y sobre cómo las mismas han cambiado bajo el TLCAN, véase Lucinda Vargas, “NAFTA, the US Economy and Maquiladoras,” Federal Reserve Bank of Dallas Business Frontier, Edición 1, 2001. Véase la investigación “Facilitating Trade and Enhancing Transportation Safety,” Intelligent Transportation Systems, Departamento de Transporte de EEUU, abril 2001. En 1995, más de la mitad de las exportaciones de Laredo (51.4 por ciento) estaban destinadas a la Ciudad de México y al estado de México, el 33.7 por ciento a otros estados del interior, y el 14.9 por ciento a los estados fronterizos de Tamapaulinas y Nuevo León. (Fuente: “Maquiladora Ports Information Report,” Border Trade Institute, Texas Center for Border Economic and Enterprise Development, Texas A&M International University). Las recientes acciones del Congreso de EEUU para bloquear la implementación del acuerdo de transporte del TLCAN constituyen un ejemplo de nuevas barreras. Véase el cuadro titulado “¿Son Seguros los Camiones Mexicanos?” Véase “U.S.–Mexico Border: Better Planning, Coordination Needed to Handle Growing Commercial Traffic,” Oficina del Contador General de EEUU, marzo 2000, p. 4. El informe puede verse en internet en http://www.gao.gov/cgi-bin/fetchrpt?rptno=NSIAD-00-25. Para una descripción detallada del rol de los agentes de aduana mexicanos, véase Mitch McGhee y James Giermanski, “Mexican Customs Brokers and Their U.S. Freight Forwarding Interests: Is the Broker Personally Liable for U.S. Federal Income Tax?” Tax Notes International, 22 de enero, 2001. Véase James Giermanski, “Texas to Mexico: A Border to Avoid,” Journal of Borderlands Studies 10 (2), 1995, pp. 33–53. Véase la investigación del Departamento de Transporte “Facilitating Trade and Enhancing Transportation Safety.” Véase pág. 14 de la investigación de la GAO. Sorprendentemente, pocos estudios de comercio fronterizo citan una falta de puentes. Las inversiones en la infraestructura de puentes han sido contundentes, y varios informes destacan la existencia de puentes sub-utilizados. Por ejemplo, véase Keith Phillips y Jay Campbell “Border Bottlenecks Hamper Trade,” Federal Reserve Bank of Dallas Southwest Economy, Edición 5, Septiembre/Octubre 1998, pp. 9–10; Keith Phillips y Carlos Manzanares, “Transportation Infrastructure and the Border Economy,” en The Border Economy, Federal Reserve Bank of Dallas, junio 2001; y el artículo de Giermanski citado en la nota 7. Véase Brian Bochner, Bill Stockton, Dock Burke y Robert Harrison, “A Prototype Southern Border Facility to Expedite NAFTA Trucks Entering the United States,” trabajo no. 01-1406, diciembre 8, 2000. El trabajo está disponible en http://bordercross.tamu.edu/about/trb_paper_01-0406.stm. El aumento de la demanda de agentes de transporte ha tenido una tendencia definida desde la desregulación de la industria del transporte en 1980. Estos agentes consolidan las cargas y, más importante aún, organizan su retiro y reparto. La mayor incidencia de la contra-carga desde la desregulación ha sido clave en el aumento de la eficiencia en la industria del transporte estadounidense durante los últimos 20 años. Véase John T. Jones, The Economic Impact of Transborder Trucking Regulations, 1999 (New York: Garland Publishing). Los comentarios de James Giermanski fueron tomados de “Inefficient Imports and Expensive Exports: The Limitations of Drayage,” presentado en la conferencia “The Road Most Traveled: Texas Trade Corridors in the New Economy” auspiciada por la filial San Antonio del Federal Reserve Bank of Dallas, agosto 3, 2001. Una zona franca de comercio exterior es un área en el cual las mercancías importadas están legalmente exentas de derechos de aduana. Por eso, las zonas francas de comercio a lo largo del lado mexicano de la frontera permiten que los productos importados entren a México antes de ser inspeccionados y antes de que se paguen los derechos de aduana. Véase fuente en nota 6.