Reformas de Mercado en América Latina Puestas a Prueba
Southwest Economy
Julio/Agosto 2002

Al comenzar el siglo XXI, era creencia generalizada que América Latina alcanzaría en breve niveles de vida comparables a los de las naciones desarrolladas. Al menos, ésa era la promesa implícita detrás de las ambiciosas reformas económicas emprendidas por la mayoría de los países de la región durante las dos últimas décadas del siglo XX. Lamentablemente, no todas las expectativas se han materializado.

Por el contrario, una ola de descontento y dudas sobre la conveniencia de las políticas favorables a la economía de mercado se está propagando por toda América Latina y el mundo. Se inició con la resonante voz de una minoría opuesta a la globalización, pero el grado de descontento parece estar creciendo e incluso aumentar tras el colapso de Argentina en los años 2001 y 2002.

¿Por qué Argentina—un país que a menudo halagado por sus reformas y citado como un ejemplo para otras economías emergentes—está sufriendo una de las depresiones económicas más severas de su historia? Si el mejor estudiante se ha metido en un problema grave después de haber hecho lo que el maestro le aconsejó ¿qué le espera al resto?

Muchos analistas temen que esta ola de críticas hacia reformas favorables al mercado haga retroceder el péndulo hacia políticas populistas y autoritarias que dichas reformas buscaban a reemplazar. El temor es justificado debido a que las reformas no han mejorado todavía los niveles de vida en el grado prometido. Durante los años noventa, el ingreso por habitante en América Latina siguió estando muy por debajo de las economías asiáticas e industriales (Cuadro 1).

No obstante, muchas de las críticas pueden ser prematuras por dos razones. Primero, las reformas de mercado han mejorado los niveles de vida en varios países latinoamericanos, como Chile, Nicaragua, Honduras y Costa Rica. Segundo, muchos juicios descuidan generalmente las circunstancias históricas. El impulso hacia las reformas de mercado no fue originado por consideraciones puramente ideológicas sino, más bien, por las duras realidades económicas que la mayoría de los países latinoamericanos enfrentaron en la década de los ochenta.

El Camino hacia la introducción de reformas favorables al mercado

Desde la Gran Depresión hasta los años 80, el aparente éxito de economías planificadas centralmente incitó a muchos países en desarrollo a abrazar la idea de que los estados, en lugar de los mercados, están mejor preparados para facilitar prosperidad y oportunidades interminables a sus ciudadanos. En ese espíritu, la mayoría de los países latinoamericanos adoptaron una estrategia de crecimiento basada en una política activa de substitución de importaciones—cuyo objetivo era proteger y desarrollar industrias nacionales a través de la intervención estatal. Los resultados fueron altas tarifas a las importaciones, subsidios estatales, nacionalización de las principales industrias y otras formas de proteccionismo. Los precios internos fueron controlados. Tipos de cambio que el riesgo de devaluaciones mantuvo generalmente alto contribuyeron a encarecer las importaciones de equipamiento necesarias para la industrialización.

Esta estrategia de substitución de importaciones pareció funcionar en sus comienzos, al menos cuando se considera que el PBI por habitante creció en forma constante a una tasa promedio anual del 3 por ciento entre 1950 y 1980 (Cuadro 2). Sin embargo, menos aparente fue la acumulación creciente de deuda que estaba teniendo lugar al mismo tiempo. Este endeudamiento derivó en la crisis de la deuda externa que se inició con la cesación de pagos de México en 1982 y se extendió luego por toda América Latina, con un efecto tan devastador que los años ochenta pasaron a conocerse como los años de “la década perdida”. El PBI por habitante declinó a una tasa promedio anual del 0.7 por ciento durante esa década. La hiperinflación fue endémica. Alrededor de 1986, tres de cada cuatro países latinoamericanos tenían tasas de inflación mayor al 30 por ciento anual.

La grave crisis de la década perdida motivó un debate político, no muy diferente del actual en intensidad y motivación. La fuerte intervención estatal fue rechazada en favor de reformas de mercado, en la esperanza de que la región retornara a la senda de las tasas de crecimiento de 1950–80, “la época de oro”. El énfasis en la economía de mercado empujó las políticas de substitución de importaciones a un costado. Los mercados domésticos se abrieron a la producción extranjera. Reformas institucionales y políticas reemplazaron dictaduras por democracias. América Latina comenzó los años 80 con 10 democracias en 26 países; alrededor de 1990, sólo cuatro países no eran democráticos y en el 2000, sólo Cuba no lo era.

La gran era de la intervención estatal indiscriminada parecía haber llegado a su fin. Políticas de privatizaciones—que transfirieron las actividades estatales al sector privado—se convirtieron en la regla, más que la excepción. Los sistemas financieros fueron desregulados y se eliminaron los controles sobre los flujos de capital y las transacciones en moneda extranjera. Como resultado, América Latina experimentó un repunte notable en la década de los noventa. El PBI por habitante volvió a crecer (Cuadro 2) y la inflación declinó. A fines de 1996, sólo un país tuvo una tasa de inflación anual mayor al 30 por ciento.

Aun así, los críticos de las reformas de mercado argumentan que ese progreso no estaba relacionado con las reformas. Si bien el PBI por habitante en la década de los 90 creció a niveles más altos que en los años ochenta, las tasas de crecimiento se mantuvieron en la mitad de lo que habían sido en la época de la substitución de importaciones. De allí concluyen esos críticos que los resultados relativamente buenos de los años 90 fueron sólo la manifestación de una recuperación natural que habría sucedido de todos modos. También enfatizan los criticos de las reformas que el desempleo ha estado subiendo en toda América Latina aproximadamente desde mediados de esa década, incluso en países donde las reformas parecen haber funcionado mejor, como en Chile.

Piedras en el camino

Estas observaciones sugieren que la pregunta no es por qué las reformas de mercado no han tenido éxito, sino por qué no han sido tan exitosas como sus defensores prometieron. La teoría económica existente proporciona alguna orientación al respecto. “El teorema del segundo mejor” afirma que la ausencia de intervención estatal en un mercado particular o en un grupo de mercados no garantiza un resultado favorable para la sociedad en su conjunto cuando, al mismo tiempo, no se corrigen o eliminan imperfecciones o regulaciones en otros mercados. En otras palabras, introducir reformas de libre mercado en algunas áreas, pero no en otras, no es necesariamente mejor que mantener un moderado nivel de intervención estatal en todos los mercados.

Aunque América Latina haya hecho grandes progresos en algunas áreas, como la liberalización financiera y del comercio exterior, no es mucho lo que se ha logrado en términos de legislación del mercado laboral (Cuadro 3). El teorema del segundo mejor sugiere que abrir el mercado doméstico a productos extranjeros mientras se mantienen fuertemente regulados los mercados laborales, puede ser una mala política, incapaz de garantizar la creación de suficientes puestos de trabajo para emplear a los obreros desplazados de sectores ineficientes tras la apertura del mercado a la competencia externa.

Las políticas de los países latinoamericanos no son los únicos en falta. Tampoco los países desarrollados han liberalizado el mercado de productos agrícolas, textiles, acero y otros artículos. Por consiguiente, en otra aplicación del “teorema del segundo mejo” la liberalización del mercado para un grupo de países no es necesariamente la mejor política cuando los socios comerciales no actúan recíprocamente. Así, el fracaso en eliminar las regulaciones en el mercado laboral y las políticas proteccionistas de los países desarrollados pueden ser responsables por resultados de las reformas de mercado que han resultado ser más modestos que los originalmente anticipados.

Otro teorema—el segundo teorema del bienestar—también puede contribuir a explicar esos modestos resultados. Brevemente enunciado, este teorema afirma que una economía de libre mercado puede mejorar la situación de todos los hogares más que una economía sin mercados libres, a condición de que los perdedores en la transición de un régimen a otro sean compensados apropiadamente. Al llevar a cabo las reformas de mercado en América Latina, los diseñadores de políticas públicas pueden haber pasado por alto esta importante advertencia. Los persistentes y altos porcentajes de pobreza pueden muy bien ser la indeseable consecuencia social de esa omisión.

En cualquier caso, las reformas de mercado introducidas en América Latina desde los años ochenta han tenido éxito en rescatar a la región del estancamiento al que parecía condenada durante la década perdida. Pero estas reformas no han llegado a crear la “prosperidad para todos” que prometieron. Sin embargo, es prematuro atribuir esta insuficiencia a defectos intrínsecos de las reformas. La evidencia parece apuntar, en cambio, a serias asimetrías y a falta de profundidad en la aplicación.

En el tema de las reformas de mercado, como en muchos otros órdenes de la vida, el diablo parece estar en los detalles. Sin ninguna duda, esos detalles pueden ser cruciales para el destino de las reformas de mercado. Diseñadores y estudiosos de políticas públicas tendrán que estar más atentos a las potenciales piedras que aparezcan en el camino de las reformas de mercado y desarrollar maneras de conducir sobre ellas, sin arruinar la economía en el proceso.

Siempre que este desafío sea confrontado con competencia técnica y paciencia, la teoría económica disponible proporciona razones suficientes para ser optimista respecto a la capacidad última de las reformas de mercado para generar, a su debido tiempo, la prometida prosperidad para todos.

—Carlos E. J. M. Zarazaga y Sherry Kiser

Sobre los autores Zarazaga es economista senior y director ejecutivo y Kiser economista asociada y coordinadora del Departamento de Investigación del Centro para la Economía Latinoamericana, en el Banco de la Reserva Federal de Dallas.